城市房屋拆迁期限若干问题研究
———以审判和非诉行政执行为视角
南京市六合区人民法院/陈子煌
国务院《城市房屋拆迁管理条例》虽然对城市房屋拆迁期限(以下称拆迁期限)作出了规定，要求拆迁人应当在房屋拆迁许可证确定的拆迁期限内，实施房屋拆迁。需要延长期限的，拆迁人应当在拆迁期限届满15日前，向房屋拆迁管理部门提出延期拆迁申请。但在拆迁实务中，人们对涉及拆迁期限的许多问题很难把握。诸如：房屋拆迁管理部门在颁发拆迁许可证时，拆迁期限如何确定?拆迁人申请延长拆迁期限能申请延长几次，每次延长多长期限，累计延长期限如何限制?拆迁人在拆迁许可证确定的期限内不能完成拆迁，又不申请延长期限，或者在申请获准的延长期限内仍不能完成拆迁如何处理?这一系列问题早已在拆迁工作中困惑着人们，也引发了不少纠纷。我作为一名基层人民法院的法官，试图从审判和非诉行政执行这个角度对上述问题作一些研究，意在能为完善城市房屋拆迁立法出微薄之力。
一、拆迁期限的确定与延长
首先，我们对拆迁期限的概念作些了解。有的学者认为：拆迁期限，是指拆迁许可证确定的拆迁人完成房屋拆迁工作的起止日期。有的学者认为：拆迁期限，是指拆迁许可证确定的拆迁期限与拆迁人申请获准延长拆迁期限之和。这两种观点都有道理，第一种是狭义的，第二种是广义的。那么，拆迁期限的确定与延长究竟如何把握呢?
第一，还是要坚持实事求是的方针，采取原则性与灵活性相结合的办法来确定拆迁期限。所谓原则性，就是在全国或在一个省统一拆迁期限，使之法定化，任何人无权改变。所谓灵活性，就是对那些确因不可抗力的原因，导致拆迁期限不足的，应当准予一定幅度的延长。防止因拆迁拆不完，而导致规划不能实现，建设不能进行的现象发生。
第二，要结合全国各省市的成功经验，确定统一的拆迁期限，把批准延长期限也作相应的限制。我们不妨链接一些省市的规定：1.上海市1991年规定，拆迁期限自公告之日起计算，不超过1年。2003年修改为：拆迁人申请拆迁许可证时要求拆迁期限超过1年的，区、县负责管理房屋拆迁的房地资源局应先报经市房地资源局审核。拆迁人需要延长拆迁期限的，其申请延长的期限与拆迁许可证确定的期限累计超过1年的，延期申请由区、县房地资源局报经市房地资源局审核后给予答复。由此看来，上海市实际上就把拆迁累计期限确定在1年内，超过1年为例外。2.广西壮族自治区规定，房屋拆迁许可证规定的拆迁期限为1年。3.北京市规定，房屋拆迁许可证规定的拆迁期限最长为1年，延期不超过6个月。4.贵州省贵阳市规定，首次拆迁期限为6至10个月，需要延期的，延长不超过3至6个月。这些省、市、区中，拆迁许可证规定的拆迁期限最长没超过1年，批准延长最多没超过6个月。
第三，要参照与拆迁有关的法律、法规规定的程序性期限，来确定拆迁期限。既要保证拆迁人在拆迁期限内完成拆迁任务，又要保障当事人能够充分行使复议权和诉讼权。具体应参照以下八类期限的规定：1.拆迁当事人申请行政裁决期限：北京市规定，当事人自搬迁期限届满之日起至拆迁许可证规定的拆迁期限届满前;天津、浙江等省市规定，当事人在拆迁公告规定的搬迁期限内可以申请行政裁决。2.行政机关作出裁决期限：行政裁决应当自收到申请之日起30内作出。3.不服房屋拆迁行政裁决提起行政诉讼的期限：自行政裁决决定送达之日起3个月内向人民法院起诉。4.不服房屋拆迁行政裁决提起行政复议的期限：自行政裁决决定送达之日起60日内向行政复议机关提起。5.行政强拆期限：房屋拆迁行政裁决决定规定的搬迁期限内，被拆迁人未搬迁的，由市、县人民政府责成有关部门行政强制拆迁。6.不服拆迁行政复议决定提起行政诉讼的期限：行政复议机关自受理复议之日起60日内作出行政复议决定。当事人不服行政复议决定的，应在收到复议决定书之日起15日内向人民法院起诉。诉讼期间不停止拆迁的执行。7.达成拆迁协议后，被拆迁人拒绝搬迁的，拆迁人行使诉权和仲裁权的期限：拆迁双方当事人达成拆迁安置补偿协议后，被拆迁人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法申请仲裁或向人民法院提起民事诉讼，诉讼期间，拆迁人可以申请法院先予执行。8.拆迁仲裁作出期限：北京、苏州两地仲裁规则规定，自组庭之日起，4个月内作出裁决。简易程序北京规定一般在75日内作出裁决，苏州在60日内作出。不难看出这八类期限是我们确定拆迁期限的重要参数。
综合上述三种确定方法，笔者认为拆迁期限可统一规定为：“拆迁许可证确定的拆迁期限最长为1年。确因不可抗力的原因，致使拆迁任务不能如期完成的，拆迁人应当在拆迁期限届满15日前，向房屋拆迁管理部门提出延期拆迁申请;房屋拆迁管理部门经审查能准许的，最多可准许延长6个月，累计延长期限也不能超出6个月。”只有这样确定拆迁期限才能表明国家对城市房屋拆迁实行宏观调控的力度和决心。
二、拆迁期限与拆迁许可证的关系
首先，拆迁期限终了，必然导致拆迁许可证丧失效力。拆迁许可证是拆迁人获准房屋拆迁的证明文件，是拆迁行为获得行政许可的依据。其载明的主要内容虽然包括拆迁人、拆迁范围、拆迁面积、拆迁期限、拆迁实施单位等，但“拆迁期限”更体现拆迁许可证的效力。对于一个拆迁项目而言，只有一个拆迁期限，且该期限必须是依法许可的。一旦这个期限终了，拆迁人未经延期就不能再持该许可证实施该许可证规定范围内的拆迁行为，否则就要承担相应的法律责任。
第二，拆迁期限获准延长，使拆迁许可证效力延续。广义的拆迁期限不仅包括拆迁许可证确定的期限，还包括拆迁人申请获准延长的期限。由于拆迁工作中确实存在着许多难以预见的困难和人为的因素，拆迁人在拆迁许可证规定的期限内不能如期完成拆迁的情况时有发生，要求拆迁人实施房屋拆迁不得超越规定的拆迁期限，实际上很难做到。因此，《城市房屋拆迁管理条例》规定，“需要延长拆迁期限的，拆迁人应当在拆迁期限届满15日前，向房屋拆迁管理部门提出延期拆迁申请，房屋拆迁管理部门应当自收到延期拆迁申请之日起10日内给予答复”。这条规定明确了延长拆迁期限应坚持两个原则：一是拆迁期限不申请不延长的原则，二是拆迁期限延长合法许可的原则。同时也强调了申请延长拆迁期限必须具备三个条件：1.必须由拆迁人提起;2.必须在拆迁许可证规定的拆迁期限届满15日前提起;3.必须向颁发该宗拆迁许可证的房屋拆迁管理部门提起。总之，拆迁期限延长是在获得拆迁许可证的基础上进行的，拆迁期限获准延长，不仅使拆迁许可证确定的拆迁期限得到了延续，同时使拆迁许可证的效力也得以延续。如果拆迁人在拆迁期限内不能实施完拆迁，又不提出延期拆迁申请的，房屋拆迁许可证届时就自行作废，拆迁人再行使该地块的拆迁行为，就是违法行为。
三、拖延拆迁期限的原因分析
正常情况下，在拆迁许可证所确定的拆迁期限内，拆迁人是能够完成拆迁的。”因为这个期限是根据拆迁人的拆迁计划、方案敲定的。只有在一些拆迁市场不健康的地区和少数制度不规范的拆迁单位才常常出现在拆迁期限内实施不完拆迁。那么导致拆迁人在拆迁期限内实施不完拆迁的因素有哪些呢?笔者通过查阅部分省市城市房屋拆迁经验材料，结合在审判、执行工作中发现的问题，归纳认为：导致拆迁人在拆迁期限内实施不完拆迁的因素很多，有的是不可抗力的，有的是人为的，而人为的因素是拖延拆迁期限的主要因素。表现为以下方面：
1.拆迁单位在拆迁前计划准备不充分。古人云：“凡事预则立，不预则废。”城市房屋拆迁也正如此。通常建设单位在完成了立项、规划、用地三大许可后，就应当迅速开展拆迁前的计划准备工作，通过严格的调查摸底后，研究对策，编制拆迁计划和方案。但实际工作中有相当一些单位对拆迁前计划准备工作不重视、不严密，浮于表面，在许多要素没查清的情况下，就制定上报拆迁计划和拆迁方案。如：(1)拆迁区域内房屋产权情况，房屋建筑面积多少，占地面积多少，经营用房多少，住宅多少，楼房多少，平房多少，附属房多少，违章建筑多少，承租房多少，每户面积多少等等。(2)房屋新旧程度，建筑年限，使用状况，砖混结构还是砖木结构，有无施工图纸，有无院落，装璜情况等等。(3)拆迁区域内总的居住人口多少，其中常住居民多少，暂住人口多少?该区域居民的年龄、性别、收入、家庭人口结构、文化素质、受教育程度、就业状况、身体状况等等。(4)拆迁区域交通状况，人居环境、商业网点情况，是繁华城区还是郊区等。(5)安置房情况，安置对象需求情况，回迁情况;现有安置房源的数量、区域位置、区位价值、交通情况、环境情况、商业网点情况、房屋结构、套型、层高情况、物业管理情况等等。(6)拆迁工程勘察情况，被拆迁房屋的牢固程度，作业场地条件，拆除方法，水电气等设施的配置情况，易燃易爆区域情况等等。上述六大要素摸不清、定不准、查不实，怎么能制定好切实可行的拆迁计划和拆迁方案呢?如果依那样草率的拆迁计划和方案来确定拆迁期限，怎能切合实际呢?
2.拆迁队伍素质不高。城市房屋拆迁工作与千家万户切身利益息息相关，号称“天下第一难事”，且拆迁活动具有很强的专业性。这就要求拆迁人一定要组织精干人员搞拆迁，既要有一股任劳任怨的“老黄牛”精神，还要有丰富的与拆迁工作相关的专业知识，不但能准确理解现行拆迁政策和补偿标准，而且还具备良好的职业道德和较强的谈判能力，以及具有丰富的社会阅历和善于处理矛盾的能力。如果拆迁人委托拆迁，一定要委托具有房屋拆迁资格证书的单位，有条件的可采取招投标方式选择拆迁实施单位。而当前拆迁市场上选择拆迁实施单位的程序很不规范，致使一些制度不健全、专业技术人员缺乏、资金短缺的拆迁实施单位充斥拆迁市场。这些拆迁实施单位多半由社会闲散人员、农村富裕人员组织起来的，暴露的问题比较多。(1)人员年龄偏大，精力和体力难以胜任拆迁这种高效率、快节奏的工作;(2)社会阅历浅，既没有社会经验，又不会做人的工作;(3)人员素质偏低，不会讲法、讲理，动不动以强制拆迁压人、恐吓人，甚至动以拳脚，用之以黑势力;(4)文化素质差，政策、法律学不会，拆迁知识不了解，拆迁工作文字材料不会做，计算、测量数据不准;(5)作风浮，不能深入到每家每户进行摸底做工作，动不动就以被拆迁人“找不到”或被拆迁人“满天要价”为由，申请行政裁决。即使必需申请行政裁决的案子，也不知如何合法、及时、准确地行使。这样的拆迁队伍怎能如期地完成拆迁任务呢?
3.拆迁实施单位人员少。有的拆迁实施单位为了减少拆迁成本，用较少的人做大量的工作，结果使该做好的工作做不好，该做的工作没有做，该做细、做实的工作，做得很马虎，使拆迁工作常陷入困境。城市房屋拆迁通常情况下，平均每个拆迁户就应当有一名工作人员做工作，而社会上不少拆迁单位就保证不了。大家知道拆迁工作大量的是做人的工作，而大量的拆迁工作是人在做工作，很少靠现代化科技去做。这点往往不被人们所重视。拆迁中一靠人力，就是劳动力;二靠智慧，就是用人的才智去做人的工作。人少怎能在短期内完成复杂的拆迁任务呢?
4.拆迁宣传工作不到位。城市房屋拆迁已进入市场化运作，政府成了管理者，这就需要社会各阶层对拆迁工作重视、关心和理解。要取得社会各阶层的重视、关心和理解，就必须加大对城市房屋拆迁工作的宣传，通过宣传使广大群众了解城市房屋拆迁对旧城改造，改善人民群众居住和生活环境的重要作用;通过宣传使被拆迁人能够正确处理好眼前利益和长远利益、局部利益和全局利益的关系，激发被拆迁人克服困难的决心和信心，进而配合和支持拆迁工作;通过宣传使拆迁人和拆迁实施单位及房屋拆迁管理部门能够自觉地接受群众监督，把拆迁政策交给群众，实施“阳光”拆迁，杜绝暗箱操作，促进政府依法行政、依法管理拆迁。拆迁宣传工作做得好坏，一方面反映了拆迁人的工作水平，另一方面反映出政府对拆迁工作的重视程度。拆迁宣传工作做好了，拆迁工作可以从困境中走出来，在拆迁期限内顺利完成拆迁，做不好就会使拆迁工作走入“沼泽地”，甚至于两年、三年也拆不完。
四、擅自延长拆迁期限的法律责任
拆迁期限延长要由拆迁人申请，报房屋拆迁管理部门审批。这个要求看似简单，实际是硬性的。《城市房屋拆迁管理条例》之所以规定拆迁人应当在房屋拆迁许可证确定的拆迁期限内实施拆迁，一是告诫人们拆迁许可证所确定的拆迁期限是不能随意变动的，拆迁人只有服从这个期限并按这个期限去努力，通过加大力度，增加人员，增加投入等有效方法，确保在这个期限内完成任务，唯有不可抗力的因素才称例外，才能延长。另一面告诫人们，国家对城市房屋拆迁调控力度没有减，防止有的拆迁人在领取房屋拆迁许可证后，并不按照房屋拆迁许可证规定的范围和时间进行有序拆迁，人为造成无休止的申请延期，影响国家正常的经济建设秩序，损害被拆迁人的利益。然而，在城市房屋拆迁纠纷案件的审理中，我们发现未申请延长或虽要求延长而未获批准的拆迁人擅自延长拆迁期限，进行违法拆迁的现象是存在的。这个问题不仅需要城市房屋拆迁管理部门加强管理，还要追究拆迁人以下法律责任。1.警告。只要拆迁人有违反拆迁期限强制性规定的，房屋拆迁管理部门就应当对其进行警告，责令其改正。
2.罚款。如果拆迁人受到警告后，仍继续擅自延长拆迁期限，实施拆迁行为，或者其违法行为已经造成一定的社会危害性，房屋拆迁管理部门应当根据其情节处以拆迁补偿安置资金3%以下的罚款。
3.吊销拆迁许可证。如果拆迁人擅自延长拆迁期限，造成了比较严重的后果，给被拆迁人或社会公众利益带来较大损失的，房屋拆迁管理部门除给予罚款外，还可以吊销其拆迁许可证，禁止其继续拆迁活动。
4.赔偿损失，直至追究刑事责任。拆迁许可证确定的拆迁期限一旦终了，就应当停止拆迁，即使没拆迁结束也不能再拆。只有通过合法的申请，获准延长拆迁期限后才能再行拆迁行为，否则擅自延长拆迁期限进行拆迁的行为是法律所禁止的，是一种违法行为。这种违法行为轻者属侵权行为，被拆迁人可以要求赔偿损失，重者则可能构成犯罪，应当追究拆迁责任人的刑事责任。
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