征收集体土地因未履行审批程序市政府一审败诉
当事人信息
原告陈小南，男，1977年10月15日出生，汉族，住嵊州市。
被告嵊州市人民政府，住所地嵊州市城南新区领带园五路1号。
法定代表人陈玲芳，市长。
原告诉称
原告陈小南诉称，原告系嵊州市三江街道下南田村村民，在当地拥有宅基地、房屋及承包地。2015年1月，被告嵊州市人民政府成立嵊州市城中村改造领导小组，在未办理合法征地审批手续、未作出房屋征收决定的情况下，便通过“城中村”改造，侵占原告承包地、宅基地，拆除原告房屋。
被告根据《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》（嵊政[2015]15号）、《嵊州市人民政府关于城中村改造房屋征收房票安置的实施办法（试行）》（嵊政[2015]16号）的规定，以断水、断电等暴力方式与村民签订的房屋征收补偿协议没有法律效力。请求确认被告征收原告房屋的行政行为违法，一并对被告嵊政[2015]15号、嵊政[2015]16号文件进行合法性审查。
原告向本院提交了以下证据：
1.房屋评估项目单，证明原告有合法住房；
2.安置结算清单，证明被告拆迁行为违法；
3.改造确认联审结果表，证明原告有合法村民户籍；
4.嵊政办（2015）4号文件，证明被告主体适格；
5.嵊政[2015]15号、嵊政[2015]16号文件，证明被告拆迁行为违法。
被告辩称
被告嵊州市人民政府辩称：
1.本案属重复诉讼，根据“一事不再理”原则应驳回原告起诉。原告提起的（2015）浙绍行初字第33号，其诉讼请求与本案诉讼请求实质相同。
2.本案不属行政诉讼受案范围。2015年6月15日，原告委托其父陈月仁与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》。目前，涉案房屋已拆迁，相关安置补偿款已全部发放。根据原告诉状的内容，原告系针对安置补偿协议中约定的权利义务提出异议，该异议不属于《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的情形。
3.被告派出机关嵊州市三江街道办事处（城南新区管委会）对原告房屋进行拆迁安置并无违法之处。原告所在村的城中村改造项目，经该村村民代表大会表决通过，经三江街道办事处（城南新区管委会）审查同意，报嵊州市人民政府审批同意后由三江街道办事处（城南新区管委会）组织实施。协议签订、房屋拆除由嵊州市城镇房屋拆迁有限公司实施，房屋价格由具有资质的杭州正望房地产评估有限公司结合《关于确定城南城中村改造市场比准价和安置房重置价及成本价的批复》（嵊政办批[2015]35号文件）的规定进行评估。对有关房屋产权面积认定、在册人口、安置人口、安置补偿方式、补偿标准及评估认定结果等均进行了公告、公示允许被拆迁户复核，程序并无不当，不存在超越职权、滥用职权的违法行为。原告于公告期间未提出异议，并签订了安置协议书，体现了自愿、公平、公开、合法的原则，协议内容符合嵊政[2015]15号、嵊政[2015]16号文件的规定，不违背物权法等法律法规的规定。
4.嵊政[2015]15号、嵊政[2015]16号文件不违反现行法律的规定。城中村改造所涉土地为集体土地，未涉及集体土地的征收，故不能适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定对本案城中村改造拆迁安置补偿行为的合法性进行审查。现行法律对城中村改造拆迁安置的条件、程序及安置补偿等未作其他禁止性规定。城中村改造是得到大多数村民认可的利国利民的工作举措。有关房屋拆迁安置补偿标准、范围及安置方式符合物权法的规定，未侵害原告的合法权益。上述两文件已在嵊州市人民政府门户网站上公布，且相关政策文件分发给每一征收户。请求驳回原告的诉请。
被告于法定举证期限内向本院提供了以下的证据：
1.原告落款日期2015年6月30日的《行政起诉状》、（2015）浙绍行初字第33号行政裁定书，证明本案属重复起诉。
2.关于实施城中村改造的申请报告及村民代表会议表决单一组，证明城中村改造项目经村民代表讨论，村委向三江街道（城南新区管委会）申请实施该项目。
3.要求实施城中村改造的请示及嵊州市人民政府同意批复，证明三江街道（城南新区管委会）根据村委会报告，向嵊州市人民政府提出城中村改造并经批准。
4.三江街道（城南新区）城中村改造第一期房屋征收公告及管委会房屋征收补偿公示及照片一组，证明对涉案城中村改造项目和安置补偿结果经公告及公示。
5.嵊州市人民政府关于确定城南城中村改造市场比准价和安置房重复价及成本价的批复及评估价格的说明一组，证明依法对涉案房屋进行评估。
6.房屋拆迁委托协议及营业执照及组织机构代码证，证明委托签约的事实。
7.授权委托书及城中村改造房屋征收补偿安置协议书一份，证明原告委托其父陈月仁与三江街道（城南新区）委托的拆迁公司签订城中村改造房屋征收补偿安置协议。
被告同时明确被诉行政行为的作出依据有《物权法》、《土地管理法》、《嵊州市人民政府关于推进城中村改造的实施意见（试行）》、《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》（嵊政[2015]15号）、《嵊州市人民政府关于城中村改造房屋征收房票安置的实施办法（试行）》（嵊政[2015]16号）等法律、政策。
本院查明
经庭审质证，本院对证据作如下确认：对被告提交的证据1，原告无异议，本院予以确认。对证据2的真实性原告有异议，但未提供相反证据，本院对其真实性予以确认。对证据3的真实性原告无异议，本院对其真实性予以确认。对证据4-6中的真实性无异议，本院对其真实性予以确认。对证据7的真实性无异议，原告对其真实性予以确认。
对原告提交的证据1-3的真实性，被告有异议，该组证据无印章，本院对其真实性无法确认；对证据4-6，被告对其真实性无异议，但认为不能达到原告的证明目的，本院对该组证据的真实性予以确认。
经审理查明，原告在嵊州市三江街道高南村集体土地上拥有房屋。2013年5月15日，原告所在的嵊州市城南新区高南村向嵊州市城南新区管委会提交《关于高南村实施城中村改造的申请报告》，同年5月20日，城南新区管委会向嵊州市人民政府提交《关于城南新区（三江街道）合新等村（社区）要求实施城中村改造的请示》，嵊州市人民政府于2013年7月29日发文批复同意该请示。涉案城中村改造具体由城南新区管委会组织实施。2015年3月31日，嵊州市城南新区管委会发布第一期房屋征收第一、二号公告。原告的房屋位于此次改造范围内。2015年6月15日，原告委托其父陈月仁与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司就房屋面积、安置人口、各项补偿费签订了《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》。另查明，被告自认嵊州市城南新区管理委员会系其派出机构。原告于2015年7月6日以“拆迁安置补偿行为违法”为由将嵊州市人民政府列为被告诉至本院。涉案房屋已经于2015年8月被拆除。
本院认为
本院认为，本案的争议焦点主要为程序性问题及被诉行政行为的合法性问题。现分述如下：
一、关于程序性问题。
1.本案是否属于行政诉讼受案范围。被诉征收行为系行政行为，依法应属行政诉讼受案范围，被告关于本案不属行政诉讼受案范围的抗辩理由，依据不足，本院不予采纳；
2.本案是否属于重复起诉。原告在本院（2015）浙绍行初字第33号案中的诉讼请求为请求确认被告安置补偿行为违法，而本案原告的诉讼请求为请求确认被告征收行为违法，两个案件涉及行政行为不同，故本案不属于重复起诉；
3.被告主体资格是否适格。从被告提交的证据分析，涉案城村中改造工程经过被告批准同意，虽然由嵊州市城南新区管理委员会具体负责实施，但该管委会系被告设立的派出机构。根据《最高人民法院关于执行<>行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第二款“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”之规定，嵊州市人民政府作为本案的被告适格。
二、关于被诉行为的性质及合法性。
本案所涉的“城中村改造”的主要工作为政府方与房屋权利人签订房屋征收补偿安置协议后拆除房屋。结合嵊州市城南新区管理委员会发布第一期房屋征收第一、二号公告所载内容，被诉行为的实质即为房屋征收，且涉案征收行为涉及的房屋建造在集体土地上。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。由此，对集体土地及之上的房屋等不动产的征收必须依照法定权限和程序进行。《中华人民共和国立法法》第八条第（六）项亦规定：“下列事项只能制定法律：（六）对非国有财产的征收；……”鉴于我国法律并未对行政机关单独征收集体土地上房屋作出规定，本案被告并无单独征收集体土地上房屋的法定职权。
由于集体土地上的房屋与土地密不可分，而《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定，国家征收土地的，必须依照法定程序批准，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等。故对集体土地上房屋的征收和补偿行为应当作为集体土地征收过程中对地上附着物的征收和补偿行为的重要组成部分。被告嵊州市人民政府在未履行涉案土地征收的各项审批手续前，单独征收集体土地上房屋无法律依据。
三、嵊州市人民政府嵊政（2015）15号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》（试行）的合法性。
根据该规范性文件第二条的规定，凡城市规划区内列入城中村改造计划且经过市政府批准区域内的城中村房屋及其附属物的征收、补偿、安置等事宜，适用本办法。被告在庭审中明确，该文件主要涉及集体土地上的房屋及附属物的征收事宜。
对此，本院认为，鉴于在土地未依照法定程序被征收为国有之前，被告无权直接征收集体土地之上的房屋及附属物。故该规范性文件涉及对集体土地上房屋的征收、补偿、安置等内容均缺乏上位法依据。被告认为该规范性文件符合法律规定的答辩意见于法无据，本院不予采纳。关于《嵊州市人民政府城中村改造房屋征收房票安置的实施办法（试行）》的合法性审查问题，鉴于该文件系对城中村改造房屋征收时的补偿安置相关内容的规定，并不涉及原告所述征收行为，故对该文件的合法性，非本案审查范围。
综上，被告对原告房屋进行征收缺乏职权依据，原告部分起诉理由成立，本院予以采纳。鉴于被告作出的该房屋征收行为已经实际实施。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
裁判结果
确认被告嵊州市人民政府对原告陈小南的房屋实施是征收行为违法。
案件受理费50元，由被告嵊州市人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明上诉人名称、一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审判人员
审判长蒋瑛
代理审判员傅芝兰
代理审判员郭海斌
裁判日期
二〇一六年十一月七日
书记员
书记员徐海莲
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